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3.2. Évaluation à l'échelle nationale
Quelques études (Association GEANTS/Cabinet Asdic, 2003 ; ETD, 2005,
Association Pour la Fondation des Pays, 2007 ; Unadel/Adels, 2009) permettent
d'effectuer un bilan du fonctionnement des Pays à l'échelle nationale. Le
principal constat qui en ressort est l'importante hétérogénéité des modes et
des logiques de fonctionnement des Conseils de développement : certains, très
restreints, fonctionnent plutôt comme un comité d'expert tandis qu'à l'autre
extrême, d'autres créent des espaces très larges de débat et dialogue citoyens,
semblables par certains aspects à des jurys citoyens. Cette diversité des situations
doit être rapprochée de l'hétérogénéité structurelle de ces conseils quant à
leur taille et aux moyens mobilisés, notamment selon qu'il s'agit de Pays ou
d'Agglomérations. Ainsi, selon l'étude ETD (2005), 56 % des conseils de Pays
(contre 33 % des conseils d'Agglomération) n'ont aucun budget propre, tandis
que les effectifs en personnel - lorsqu'ils existent, c'est-à-dire dans deux tiers
des cas - concernent au plus un mi-temps pour les Pays et un plein temps ou plus
pour les Agglomérations. Les Conseils de développement des Pays comprennent
plus souvent des élus, et le fait d'avoir été associé à l'élaboration de la charte
leur permet d'avoir une approche plus transversale, à la différence de ceux des
Agglomérations qui fonctionnent plus souvent sous forme de commissions
thématiques.
On observe d'importantes difficultés pour mobiliser ces conseils au-delà de la
phase de diagnostic et de construction de la charte de territoire, avec un taux
d'absentéisme important dans la phase de suivi des actions. L'examen de leur
composition témoigne d'une sous représentation des femmes et des jeunes,
mais aussi des entreprises, hormis quand des rapprochements sont faits avec
les GAL des projets Leader. Assez peu (30 à 50 %) intègrent des habitants, des
représentants de l'État et des autres collectivités territoriales. L'évolution des
statuts dans le temps tend à montrer une tendance à la formalisation, la part
des associations passant de 20 % en 2005 (ETD, 2005) à 40 % en 2007 (APFP,
2007). Concernant les liens avec la décision, si la quasi-totalité des Conseils de
développement (90 %) sont représentés au comité de programmation et au
comité de suivi et d'évaluation (APFP, 2007), il s'agit cependant dans plus de la
moitié des cas (53 %) de simples relations entre présidents (ETD, 2005). On note
assez peu d'innovations concernant les outils d'information mobilisés.
Ces études ne permettent pas de mesurer les effets sur les territoires et sur les
projets. Quelques facteurs quant à la plus-value apportée peuvent néanmoins être
identifiés. Outre les moyens mobilisés, la durée et l'autonomie (capacité d'auto
saisine, adhésion volontaire) jouent un rôle déterminant dans le fonctionnement
de ces structures, dont les effets portent surtout sur le caractère innovant des
idées, la mobilisation de compétences spécifiques, une meilleure identification
des besoins ainsi qu'un rôle de caution et de relais vis-à-vis de la population.
3.3. Évaluation à l'échelle de la Région Languedoc-
Roussillon¹¹
Caractéristiques structurelles et principes de fonctionnement
La quasi-majorité des Pays (14, soit 78 %) ont un Conseil de développement (CD),
même si, pour quatre d'entre eux, il est actuellement en « sommeil ». Du point
de vue structurel, la moitié de ces quatorze conseils n'ont pas de structure
juridique formelle, tandis que pour ceux qui ont une existence juridique, il s'agit
d'une forme associative (3) ou d'un statut que l'on peut qualifier d'« imbriqué »
(4), dans la mesure où le CD fait partie intégrante de la structure porteuse du
Pays (association ou syndicat mixte), avec un rôle variable en fonction du niveau
d'imbrication : soit il s'agit de la même structure, soit le CD est un collège de
l'association porteuse ou du syndicat mixte du Pays. Cependant il apparaît que
le fait que le CD soit structuré juridiquement n'a pas forcément d'impact sur
son rôle en tant que tel et sur la mobilisation de la société civile. On observe en
effet qu'un des CD sous forme associative est en « sommeil » et qu'inversement,
des CD organisés de manière informelle fonctionnent bien. 65 % des CD ont été
créés entre 2001 et 2003 (sachant que la date retenue est celle du démarrage des
travaux et que cette date ne coïncide pas toujours avec la création « officielle » du
CD). En effet, des groupes de travail ont souvent été mis en place au moment du
diagnostic du territoire et le CD est créé véritablement au moment de l'adoption
de la Charte. Le format le plus classique est la composition en trois collèges :
élus, socioprofessionnels et associations, auxquels se rajoutent dans les groupes
de travail des techniciens de structures institutionnelles. A noter que deux CD ont
posé comme exigence une représentativité globale du territoire dans le choix des
membres.
Le fonctionnement s'organise dans la majorité des cas en commissions
thématiques (12 des 14 CD). Les principaux thèmes retenus sont le développement
économique, le tourisme, l'agriculture, la culture et le patrimoine, les services
à la population (santé, petite enfance, personnes âgées, mobilité, TIC...),
l'environnement et l'habitat. Au niveau de l'animation, aucun Conseil de
développement ne dispose d'un budget propre et d'une animation dédiée (sauf
à considérer que les CD « imbriqués » disposent d'un budget et d'une animation).
Ce sont les chefs de projet des Pays et leur équipe qui animent les différentes
commissions du CD. Le travail du Conseil de développement repose donc sur
la disponibilité/capacité des agents de développement à animer les différentes
commissions thématiques. C'est un exercice assez « chronophage » (les quatre
CD qui sont en « sommeil » le sont faute de disponibilité des chefs de projet pour
animer les commissions thématiques) et compliqué (il faut adapter la technique
d'animation au fur et à mesure de l'évolution du projet de territoire). Les deux
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¹¹ Ce point est la synthèse des résultats d'une enquête téléphonique menée début 2010 auprès de tous les
chefs de projets des 18 Pays du Languedoc-Roussillon.