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Résumé
C
e guide est le fruit d'une co-construction entre un groupe de scientifiques,
divers acteurs du développement des territoires et des représentants du
monde agricole, réalisée dans le cadre d'une recherche action sur des terrains
particuliers ainsi que des séminaires d'échange et de travail collectif. Il constitue
un « outil » de réflexivité et d'accompagnement pour la mise en oeuvre d'actions
visant à renforcer la gouvernance territoriale. Il contribue à l'ingénierie de la
gouvernance territoriale définie comme « l'ensemble des méthodes et outils
permettant la coordination, la participation et l'apprentissage des acteurs
ainsi que le pilotage des projets de territoires ». Elle intègre ainsi une partie de
l'intelligence territoriale.
L
'introduction présente à grands traits les moteurs des transformations
récentes impactant les pratiques de gouvernance, depuis les évolutions
liées à la décentralisation jusqu'au contexte récent, avec l'impact du New Public
Management. Celui-ci ne se limite pas en effet aux services de l'Etat et à la RGPP,
mais impacte aussi les organisations professionnelles, comme en témoigne le
focus sur les Chambres d'Agriculture. Les effets de telles restructurations, en
ce qu'elles vont au-delà des économies financières recherchées, conduisent à
précariser certaines structures et à concentrer les compétences et le pilotage à
des échelles géographiquement plus larges. La réforme récente des collectivités
territoriales implique aussi des recompositions fonctionnelles et territoriales,
en même temps qu'elle introduit de fait un processus de ré institutionnalisation
territoriale de l'État à l'échelle régionale. Le renforcement de la participation des
citoyens aux politiques publiques est l'autre axe fort de l'évolution des logiques
de gouvernance.
L
a première partie présente les enjeux et tente de définir la gouvernance
territoriale. Le premier chapitre témoigne des apports de la gouvernance
territoriale aux projets de territoire, notamment par la définition collective des
objectifs : ceux-ci ne relèvent plus d'un intérêt général appréhendé comme un
principe supérieur universel, mais d'un intérêt collectif co-construit et contextualité.
Ces pratiques induisent de nouvelles répartitions des rôles et une meilleure
reconnaissance des acteurs dont les ressources, en termes de savoirs locaux et
de compétences, contribuent au concept d'intelligence territoriale. Au niveau
du pilotage il s'agit d'encourager, voire de susciter, des attitudes coopératives.
Ces dernières permettent la coordination des actions et des intérêts tout en
favorisant la cohérence des décisions et actions entre échelons ou domaines, le
tout dans une logique de mutualisation et de transversalité s'appuyant sur une
contractualisation renouvelée. De telles pratiques offrent l'avantage de s'adapter
au poids croissant des processus multi-niveaux qui transforment les marges de
manoeuvre en renforçant les interdépendances, et en poussant à une subsidiarité
active. Soulignons que la logique d'appel à projet peut fragiliser et formater les
projets de territoire et renforcer le pouvoir des techniciens et consultants qui
maitrisent cette ingénierie. Le deuxième chapitre, consacré à la définition de
la gouvernance territoriale, en illustre la polysémie et propose une définition
opérationnelle. Celle-ci insiste sur les enjeux de coordination dans des situations
asymétriques et sur la nature du processus, dynamique et collectif, qui nécessite
des apprentissages et privilégie des démarches adaptatives tenant compte du
long terme. L'accent est mis sur le fait que la gouvernance territoriale ne doit
pas être réduite à la participation - le guide en précise les multiples formes -,
mais qu'elle concerne aussi des formules de pilotage innovantes permettant :
(i) d'élargir les partenariats à des combinaisons public-privé, (ii) de privilégier
le caractère intégré et transversal et (iii) de mettre en correspondance les moyens
et les besoins entre échelles, en renforçant les solidarités des territoires autour
des pratiques de mutualisation.
L
a deuxième partie propose des pistes pour renouveler l'ingénierie
de la gouvernance territoriale. Un premier chapitre traite des phases
préparatoires : il s'agit, lors des diagnostics, d'offrir des outils d'analyse des
réseaux sociaux et de mise en perspective historique des processus sous forme
de chroniques. Concernant la participation de nouveaux acteurs, l'accent est mis
sur l'illusion de l'égalité et de la symétrie. Le caractère imparfait de la participation
constitue en effet un écueil quasi systématique avec, d'une part, le risque de
réserver la participation aux questions de moindre enjeu, et, d'autre part,
l'absence de certaines catégories ainsi que les risques de lobbying et d'émergence
de groupes ou de leaders. Il est nécessaire de rendre transparent l'éventail des
intérêts présents et des rapports de pouvoirs qui ne sauraient être occultés au
prétexte de la neutralité. C'est l'éthique et le professionnalisme des modalités de
mobilisation et de discussion qui seront les garants de la légitimité des décisions.
Une « partition » est ainsi proposée entre les procédures visant à faire exprimer
la diversité des enjeux et des intérêts et celles recherchant un consensus. La
recherche de neutralité s'exprime en effet souvent à travers une quête sans fin
de représentativité des participants, alors que des solutions raisonnées - en ce
qu'elles privilégient une diversité suffisante et veillent à l'expression d'acteurs
peu représentés - peuvent être satisfaisantes. Il suffit pour cela que la carte
des réseaux sociaux ait été préalablement étudiée. Il est ainsi nécessaire de
renforcer le pilotage de la participation en l'appréhendant comme un projet : on
définit alors les objectifs, le champ, le planning, les profils des participants, les
méthodes de mobilisation et d'animation, etc., autant d'éléments qui, une fois
rassemblés, donneront lieu à la rédaction d'une charte. Par ailleurs, la fidélisation
des participants permet des effets de structuration, mais aussi d'apprentissage.
Le deuxième chapitre traite des questions de mise en oeuvre dans différents
domaines. Le dimensionnement du groupe et les modalités de choix et de