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historique du projet de territoire et des réseaux d'acteurs en présence. Une des
réponses est de créer un référent par structure et de multiplier les occasions de
co-pilotage. De même, la gestion des groupes techniques doit pouvoir être la plus
ouverte possible, en dépassant les problèmes de périmètres tant géographique
que thématique. La légitimité de tels groupes peut être trouvée dans des situations
de co-pilotage (dès lors que l'on ne dépasse par trois structures) avec un chef de
file qui reste légitime tandis qu'in fine la validation des orientations devra passer
par des assemblées plénières légitimes de chaque domaine ou territoire.
Outre les synergies entre structures, l'intégration peut aussi être facilitée par
l'ouverture des dispositifs de consultation et de concertation. Il est important par
exemple que les agriculteurs ne soient pas les seuls « convoqués » pour parler
d'agriculture. Plus généralement, la mobilisation de citoyens ou d'usagers d'un
service ou d'une politique permet d'identifier assez facilement des améliorations
fonctionnelles opérationnelles. Par exemple, une meilleure adéquation entre les
horaires d'ouverture des crèches et des écoles et les horaires des transports en
commun est bien plus efficace que des actions de sensibilisation aux transports
doux non ciblées. Dans l'esprit du New Public Management, qui tend à s'inspirer des
méthodes de management privé, notons que l'on retrouve là les principes de base
du marketing et les avancées des années 1980 dans le domaine de la sociologie de
l'innovation. En effet, la mobilisation des consommateurs dans l'élaboration des
produits, au niveau de la phase de finalisation opérationnelle de leurs attributs, a
permis alors un gain considérable quant à l'adaptation des produits aux besoins
se concrétisant par de fortes progressions des ventes.
Face aux inerties très fréquentes dans les processus d'innovation
organisationnelle, l'intérêt des procédures souples, dès lors qu'il existe
une volonté politique explicite, est de pouvoir se mettre en place et
s'institutionnaliser progressivement au gré des dossiers et des occasions
favorables. Les injonctions de plus en plus fortes en faveur de l'évaluation
constituent notamment une opportunité favorable à ce pilotage. De même, le
contexte de pénurie budgétaire et de changement d'échelle des intercommunalités
constituent des facteurs favorables à la mutualisation des moyens, même s'ils
peuvent aussi, du fait des charges croissantes de travail des personnels, constituer
une contrainte. Dans tous les cas, dès lors qu'il s'agit de bousculer les habitudes
et de susciter des innovations organisationnelles, il faut se donner le temps du
changement et oeuvrer dans une logique procédurale d'amélioration continue et
progressive.
LES SPECIFICITES DU PILOTAGE EN INCERTITUDE : LA LOGIQUE DISPOSITIVE
En plus de l'incertitude inhérente à la complexité croissante de la société, la gouvernance
territoriale ajoute une incertitude supplémentaire liée au projet de transversalité que
suppose la mise en synergies d'acteurs et d'échelles territoriales. Agir suppose alors
de produire les conditions d'une médiation créative (Berten, 1999) en identifiant
les interfaces qui vont permettre aux acteurs d'entrer en dialogue. Autrement
dit, il faut trouver la juste tension entre les risques d'affrontement trop directs qui
menacent la coopération et le « dialogue de sourd » entre acteurs, quand les termes
de l'échange ne sont pas partagés (tout le monde n'a pas des choses à dire sur tout).
Cette voie médiane, c'est la « logique dispositive » qui comporte une double facette.
Premièrement, il s'agit d'identifier les jeux tensionnels nécessaires aux phénomènes
d'identification et de socialisation des sujets à traiter (Marié, 2004), puis organiser
les conditions du dialogue. Par exemple, repérer les controverses permet d'identifier
des scenarii d'actions possibles, qui peuvent ensuite être explorés dans des « focus
groups » dûment composés et animés (Callon et al., 2001). Mais créer ces conditions
n'est presque jamais donné au départ d'un projet, de même que l'issue des dialogues
qui s'engagent reste elle aussi entourée d'incertitude. C'est pourquoi l'autre facette
de la logique dispositive est d'assumer un certain « pilotage à vue » pour savoir ajuster
les décisions à prendre en cours d'action. Cette adaptabilité est souvent implicite dans
la pratique, mais elle peut se réfléchir. Pour tenir des objectifs, elle suppose de fixer ce
qui ne doit pas changer, ou ce qui doit être conservé à tout prix pour pouvoir changer
vraiment (Lémery et al., 2005). Repérer ces jeux tensionnels et ces inerties positives
conditionne l'aptitude à la flexibilité et à la résilience d'un projet.
Renforcer la contractualisation multipartite et intégrer les échelles
de contractualisation
Quelle que soit la nature de la structure chargée d'impulser cette transversalité
- souple s'il s'agit d'une mise en réseau ; formelle dans le cas de syndicats mixtes
ou de cellules d'évaluation -, il est impératif que les pratiques et accords de
coopération entre services et partenaires donnent lieu à une contractualisation
explicite avec des accords cadres pluriannuels. Ceux-ci permettent une lisibilité
des engagements et favorisent l'élaboration de feuilles de route opérationnelles
au niveau de la mise en oeuvre des actions qui en découlent.
Il est souvent recommandé que les collectivités locales conçoivent de façon
complémentaire les PLU et les Agendas 21 locaux de façon à coupler une
approche thématique et l'approche territoriale très fine du PLU. Celle-ci permet
d'interdire ou d'autoriser, mais sans définir obligatoirement des priorités ou des
projets structurants comme le fait l'Agenda 21 (Arène 2004). Cette logique de
mise en synergie, d'intégration et de rationalisation des interventions, qui peut
conduire à des spécialisations des acteurs ou des territoires, intervient à toutes
les échelles et dans tous les domaines, aboutissant à des concurrences autour
du leadership de ces initiatives. Elle constitue ainsi, de fait, un enjeu important
en termes de gouvernance : la coordination de ces efforts de rationalisation. Qui
impulse quoi ? A quelle échelle ? Pour l'État, la transversalité est introduite par le
message du Grenelle de l'Environnement et de la gouvernance à cinq et se traduit
par des schémas régionaux qui peuvent cependant devenir une contrainte pour
certains territoires, notamment ceux qui n'auront pas su se positionner dans les
arènes multi-niveaux. Diverses initiatives interviennent en partenariat avec les