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Qui sont les acteurs de la participation ?
Dans la gouvernance, de nouveaux groupes organisés ne trouvant pas leur origine
dans une différenciation socio-économique ou socioprofessionnelle (comme les
syndicats de salariés ou les syndicats patronaux généralistes ou de branches) font
leur apparition comme acteurs. Ces groupes sont fondés sur des valeurs dites
« post-matérialistes » (Inglehart, 1977). Typiquement, il s'agit des mouvements
environnementalistes, féministes, régionalistes, de consommateurs, etc., ce
qu'on a appelé les « nouveaux mouvements sociaux » (Touraine, 1978). Ainsi, selon
Rosanvallon (2008), « le mode de constitution du social s'est transformé, les statuts,
les classes ont laissé la place à des modes d'appariement sélectif, des rapprochements
ponctuels, de communautés d'épreuves ou de solidarités de territoire », rejoignant
la notion de communauté de destins évoquée pour définir les nouveaux types
de territoires vécus (Caisse des dépôts, 2009). Ces groupes sont effectivement
montés en puissance au cours des dernières décennies tandis que les groupes
d'intérêt traditionnels (syndicats de salariés mais aussi d'agriculteurs), habitués à
des négociations plus corporatistes, ont des difficultés à trouver leur place dans
la gouvernance. Ce n'est pas que les stratégies de coopération avec les pouvoirs
publics leur soient étrangères (le monde agricole a montré sa capacité à travers
des années de cogestion de la politique agricole), mais le dialogue avec d'autres
secteurs de la société (associations, entreprises, etc.) reste complexe et suppose
de savoir passer d'un registre de langage à un autre, de susciter des alliances,
etc. Trouver sa place dans une relation duale avec les pouvoirs publics n'est pas
la même chose que de se situer dans un dispositif pluri-acteurs, nécessairement
plus complexe.
L'illusion de l'égalité et de la symétrie
Les acteurs dans la gouvernance territoriale sont parfois présentés comme étant sur
un pied d'égalité dans la mesure où chacun est invité à participer, où les discussions
sont parfois franches, etc. Mais la réalité est souvent différente : leurs intérêts, leurs
ressources (disponibilité, compétences, réseaux d'interconnaissances, accès aux
médias...) et leurs implications sont variables. Les impératifs de coopération mis
en avant dans les espaces de concertation tendent à sous-estimer les inégalités et
les oppositions, au profit d'une supposée égalité et la recherche de convergences.
C'est un objectif pédagogique qu'on peut comprendre, sinon défendre, mais qui a
des effets pervers, notamment celui de masquer certaines dimensions de la réalité.
L'un des enjeux n'est-il pas de savoir créer des espaces de dissensus en même
temps que des espaces de consensus ? On pourrait également songer à créer du
dialogue « non ingénu » en prenant en compte les inégalités de statut, d'accès à
l'information, de pouvoir, etc. ? Ce sont là des questions de pouvoir, de construction
de voix collectives là où elles n'existent pas, de « montée en capacité » des acteurs
locaux qui sont rarement abordées. La recherche d'une meilleure représentativité
des participants suppose d'avoir une stratégie et des méthodes de sélection mais
surtout d'avoir pu identifier préalablement des lieux ou des moyens pour les
trouver : marchés, monde associatif... et éventuellement d'avoir effectué une
analyse préalable des réseaux sociaux (voir Partie 2, Chapitre 1, 1.1.)).
De nouvelles légitimités
La gouvernance pose aussi la question de la place du politique. Qu'elle soit mobilisée
dans une perspective analytique (ce qui est) ou normative (ce qui devrait être),
la gouvernance confère un rôle moins central qu'autrefois aux représentants
légitimement désignés par le vote. En outre, la montée des intercommunalités
depuis une dizaine d'années rend plus aigu ce problème en retirant à ces élus
(désignés par d'autres élus et non pas issus directement du suffrage universel) la
légitimité du vote direct. Ce n'est donc plus la position de celui qui décide (l'élu)
qui confère la légitimité à la décision, mais plutôt la procédure d'élaboration de
celle-ci, jugée par son caractère participatif, sa transparence, etc. Cette évolution
est source de divergences et de tensions.
Dans le même temps, le principe de gouvernance territoriale valorise des acteurs
(économiques et associatifs) qui peuvent rarement se prévaloir d'une forte
représentativité et dont le rôle de porte-parole de la « société civile » est loin d'être
assuré. En effet, leur assise sociale (nombre d'adhérents) est parfois très limitée
et en tout état de cause sans commune mesure avec le nombre de participants au
suffrage universel dont peuvent se prévaloir les élus, même en période de crise des
élections... D'ailleurs, il n'est pas certain que la population les considère comme
ses porte-voix, mais plutôt comme des acteurs collectifs ayant leur propre logique
et leurs propres enjeux de pouvoir. Ils doivent donc rechercher d'autres sources de
légitimité que la représentativité. Ils en trouvent par exemple dans leur expertise
(cas des associations naturalistes), leur connaissance du « terrain » (proximité avec
la population, compétence d'usage) ou leur capacité d'alerte (liens avec les médias,
pouvoir de mobilisation de l'opinion publique).
Cette question de la légitimité des acteurs est cruciale dans le jeu de la gouvernance
car elle conditionne la reconnaissance de chacun par les autres et la qualité de la
coopération qui peut s'instaurer entre eux. La « construction » de ces acteurs ne va
donc pas de soi. La plupart d'entre eux, pour être jugés comme des interlocuteurs
respectables par les autres, doivent faire la preuve de leur représentativité, ou
bien de leur compétence, ou encore de leur réputation, voire de leur civilité et
de leur respect des règles du dialogue. Ils peuvent, à l'inverse, faire l'objet par
les autres de tentatives de délégitimation, souvent dans le but de créer une
configuration plus favorable des rapports de force. Une des difficultés est qu'il
n'existe pas, comme dans une conception plus traditionnelle du gouvernement,
une mesure unique de légitimité qui serait la représentativité.
Appréhender le processus de participation comme un projet
donnant lieu à une charte
La préparation de la participation, depuis la sensibilisation préalable jusqu'à la
rédaction d'une charte de la participation, constitue une phase cruciale qui ne
doit pas être négligée. Comme pour toute innovation, il existe des moments-clés
plus propices pour la mise en place de ces processus participatifs. Il convient bien
évidemment de s'articuler avec les agendas politiques. L'existence de moments
de crise peut constituer un moment favorable ainsi que dans certaines conditions
des injonctions administratives qui conduisent à revoir les coordinations, les