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2.3. Une définition de la gouvernance territoriale propice
à l'analyse
Face à la polysémie rencontrée à propos de la gouvernance en général, et de la
gouvernance territoriale dans une moindre mesure, les chercheurs et partenaires
du projet Gouv.Innov ont élaboré une définition de travail qui permet de délimiter
le champ des actions devant être observées, analysées et mises en oeuvre dans ce
cadre. Il s'agit volontairement de déployer l'ensemble des composantes de façon
à s'approprier le terme et l'entendue des interactions, des besoins d'information
et de compétences qu'il recouvre. Bien évidemment, sa longueur nuisant à sa
simplicité, cette définition perd de la lisibilité, mais elle reste opérationnelle dans la
mesure où elle permet de décomposer le processus de gouvernance territoriale en
un certain nombre de mots-clés auxquels il convient de porter attention. Par ailleurs
elle a permis d'élaborer une grille d'analyse, pensée de façon plurielle par rapport
aux phases des politiques publiques, de façon à pouvoir étudier les dispositifs de
gouvernance à différents moments (ex ante, in cursus et ex post). Cinq grandes
rubriques ont donc été définies qui correspondent à trois degrés complémentaires
d'analyse (voir tableau 1). Les deux premières rubriques (comprendre les
institutions et les dispositifs multiples ; comprendre les systèmes d'acteurs, les
représentations et les controverses) portent sur la connaissance des institutions,
des procédures, des réseaux d'acteurs et des enjeux. Elles correspondent à des
études descriptives d'état des lieux, préalables à des investigations plus fouillées.
Le terme d'analyse des deux rubriques suivantes (interactions fonctionnelles et
territoriales) renvoie à des approches plus approfondies nécessitant des enquêtes
ou des formes d'observation participante. Enfin la notion d'évaluation (produits
et effets) intègre une logique de réflexivité et nécessite des besoins d'information
plus importants. Outre ces niveaux, la grille d'analyse distingue les questions
selon qu'elles renvoient à des composantes structurelles ou dynamiques de la
gouvernance territoriale.
Ainsi la définition proposée de la gouvernance territoriale permet d'insister sur les
enjeux de coordination dans des situations d'asymétrie ainsi que sur la nature du
processus, dynamique et mobilisant des apprentissages collectifs.
Processus dynamique de
coordination
entre des
acteurs publics et privés aux identités multiples et aux
ressources
asymétriques
autour
d'enjeux
territorialisés (i) visant la construction collective
d'objectifs et d'actions en (ii) mettant en oeuvre
des
dispositifs multiples
qui reposent sur des
apprentissages collectifs et participent des
innovations institutionnelles et organisationnelles au
sein des territoires
Au sens large,
c'est-à-dire en
termes de
pouvoirs,
relations,
savoirs,
statuts,
capitaux
financiers
...
Agencement
de :
procédures,
mesures,
connaissances,
savoir faire et
informations
diversifiées
Hiérarchie, conflits, concertation, participation citoyenne...
COMMENT SE SERVIR DE CETTE DEFINITION POUR DECRYPTER UNE
SITUATION ? UN EXEMPLE EN FORMATION INITIALE
Cette définition de la gouvernance territoriale peut être utilisée comme grille de
lecture d'une situation locale : par exemple un projet d'aménagement, d'innovation
ou de développement local, ou alors l'action d'une instance, d'un organisme ou
d'un collectif, sur un territoire donné. La démarche a été testée dans un module de
cours auprès d'élèves-ingénieurs de Montpellier Supagro, portant sur l'intervention
auprès de collectifs. Après avoir été expliquée, la définition a été déclinée en fonction
des composantes et des processus que le concept de gouvernance territoriale
incorpore. Les composantes sont les acteurs, les institutions, les territoires et les
dispositifs-supports (politiques, procédures, réglementations, subventions...) de la
situation étudiée. Les processus sont les modes de participation, de coordination, de
délibération, d'apprentissage, de réorganisation et de territorialisation, qui émaillent
son déroulement. Les composantes ont été recensées et classées (ex : types d'acteurs
et fonctions occupées). Des critères ont été définis pour saisir les processus observés
(ex : participants au projet, formalisme et fréquence des coordinations...). Ensuite,
ces critères ont été renseignés en visualisant un DVD relatant trois histoires de
développement dans des territoires ruraux fragiles (Coudel et al., 2009). Les étudiants
ont projeté le film tout en notant les éléments de gouvernance et leur chronologie
d'apparition. Cette mise en forme de la gouvernance territoriale « en train de se
faire » a permis de dégager différents modes de gouvernance, et d'en saisir les effets
sur l'évolution des projets. L'exercice s'est clos par un débat sur les facteurs favorables
à une gouvernance territoriale pour un développement durable, et sur les obstacles à
éviter pour y parvenir.
et les structures de gestion voulaient se réapproprier l'ingénierie territoriale³,
ce qui suppose une transformation des relations avec les bureaux d'études.
L'Observatoire national des Agendas 21 (2009) insiste sur l'importance accordée
au pilotage et au fait qu'il doit s'accompagner d'une internalisation de certaines
tâches, en particulier le diagnostic, pour favoriser les habitudes de travail en
commun et une meilleure appropriation de la démarche.