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Des limites matérielles
Dans les processus participatifs, la gestion du temps devient centrale avec
la multiplication d'instances et de formes de reporting imposées par les
réglementations territoriales et sectorielles. Si les acteurs de la décision territoriale
(élus, représentants...) sont eux-mêmes souvent submergés par les réunions, la
société civile n'a pas toujours les moyens et le temps de s'investir.
Manque de lisibilité
La complexité des procédures qui intègrent un éventail croissant d'acteurs, la
multiplication des forums, arènes et l'imbrication des politiques qui implique des
consultations croisées renforcent d'une certaine façon l'image du « millefeuille
institutionnel ». Cela d'autant plus que la conquête d'une certaine liberté et la
recherche d'innovation se traduisent souvent par un surplus de concertation et
d'information. Ces éléments d'ouverture peuvent avoir des effets totalement
contre-productifs pour les citoyens, car ils se traduisent souvent par un manque
de lisibilité, notamment quant à l'articulation des actions à un moment donné et
quant à leur devenir à moyen terme.
LA GOUVERNANCE PARTICIPATIVE RESERVEE
AUX PROCEDURES A ENJEUX LIMITES ?
L'engouement pour la notion de gouvernance et les injonctions légales désormais
généralisées pour inclure des volets participatifs à l'élaboration des politiques
publiques locales ne se traduisent pas par une égale « montée en participation ». Une
première lecture pourrait révéler que les pratiques de concertation ou de participation
ont surtout été développées dans le cadre de projets de territoire à valeur plus
symbolique que dotés d'un fort pouvoir réglementaire. C'est le cas typiquement de
l'élaboration des chartes de Pays, via les conseils de développement et autres instances
participatives. A l'inverse, on constate un niveau plus faible de mise en oeuvre de la
participation dans l'élaboration des documents d'urbanisme. C'est ce que nous avons
pu observer dans le cadre du SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale) de Montpellier
Agglomération entre 2003 et 2005 (Jarrige et al., 2006). Si ce document fait référence
au plan national pour la force de ses préconisations en matière de densification de
l'habitat et de protection des espaces naturels et agricoles, son élaboration est restée
sous l'étroit contrôle des élus et des techniciens territoriaux. La participation est
restée limitée à des représentants de parties prenantes spécialisées : « Des experts
et des professionnels de l'aménagement » (architectes, professionnels de l'immobilier,
agriculteurs, associations environnementales, ...). La représentation de la société
civile s'est faite via le Conseil de développement (pour avis consultatif) et au cours de
réunions publiques tenant plus de séances d'information que de véritables lieux de
débat (« 5 réunions publiques auxquelles participent près de 1 400 personnes », en mars
2005. Montpellier Agglomération, Rapport d'activité 2006, http://www.montpellier-
agglo.com/la-communaute-d-agglomeration/rapport-d-activites/).
...
...
Les avis citoyens sont essentiellement passés via la très réglementaire enquête
d'utilité publique, qui reste par ailleurs un « outil » de participation et de communication
efficace, par son ampleur et par la liberté d'expression, bien que dans la pratique plutôt
utilisé à des fins contestataires. Les SCoTs élaborés ultérieurement dans l'Hérault
ont donné lieu à des dispositifs de participation citoyenne plus développés (Pays
de Lunel, Bassin de Thau), sans toutefois gommer le poids prépondérant des élus
et des techniciens dans l'élaboration du document d'urbanisme, outil à forte portée
réglementaire dans l'aménagement du territoire.
L'ensemble de ces constats conduit certains auteurs à souligner l'existence de
risques, notamment liés au renforcement des logiques de marché que certains
dispositifs impliquent. On peut illustrer ces risques en évoquant les nombreuses
critiques énoncées par exemple par Hermet et Kazancigil (2005) qui évoquent « une
gouvernance post démocratique ». Pour ces auteurs en effet, ces nouvelles formes
de gouvernance ne sont pas seulement un mode gestion de la complexité. Elles
constituent des modalité de régulation visant à abolir la distinction public/ privé en
promouvant des mécanismes d'auto ajustement apparentés à ceux du marché et
des processus de cooptation qui renforcent les positions acquises, d'acteurs à la
représentativité contestable. Ces caractéristiques conduisent alors à des décisions
qui relèvent non pas d'un débat ou d'une délibération, mais plutôt de marchandages
et de négociations.
Chapitre 2. Une définition de la gouvernance
territoriale qui associe participation et pilotage
2.1. Importance croissante du terme : attention à la
polysémie...
La notion de gouvernance est de plus en plus évoquée dans une grande diversité
de domaines et d'échelles. Elle est ainsi devenue centrale dans la gestion des
relations internationales, des politiques nationales ou régionales ou dans la
gestion intégrée des territoires, mais aussi dans son champ d'origine, celui de la
gestion des entreprises. Par analogie, cette problématique s'étend aussi à des
secteurs non marchands particuliers, comme celui de la recherche, ou encore à des
domaines spécifiques, comme les relations familiales. Le terme rend donc compte
de phénomènes et de réalités différentes en fonction des domaines, des échelles
mais aussi des contextes institutionnels qui déterminent à la fois son importance
en termes d'enjeux et l'étendue des formes et dispositifs possibles en fonction
des styles politiques des pays. Ainsi comme nous le présenterons plus loin, la
gouvernance des territoires aux États-Unis est marquée par l'existence d'une
culture de l'initiative privée avec une très large variété de formes de dispositifs
(voir Partie 3).