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RECONNAISSANCE DE LA SUBSIDIARITE ACTIVE EN LANGUEDOC-ROUSSILLON
Dans le cadre du projet Gouv.Innov, une analyse a été faite du rôle normatif des
circulaires et documents cadres stratégiques, à partir d'une analyse textuelle de ces
documents complétée d'enquêtes pour identifier les ressources méthodologiques
et règlementaires utilisées par les animateurs (Hérivel, 2010). Ce travail montre une
relative homogénéité des discours au niveau des documents cadres, quelle que soit
l'échelle dont ils émanent. Face à ces injonctions relativement standardisées, on
observe cependant dans les faits une large diversité des formes de gouvernance
sur lesquelles s'appuie la mise en oeuvre du développement durable. Cette diversité
est notamment fonction de la nature de la structure, et en particulier du caractère
obligatoire ou volontaire de la prise en compte du développement durable, des
spécificités du territoire, et des jeux de pouvoir, notamment le rôle central du portage
politique et de l'apport des citoyens comme force de proposition. D'un point de vue
plus opérationnel, l'enquête permet de montrer que ce sont les notions de « pilotage
en mode projet » et de « transversalité » qui sont les plus structurantes tandis que
l'évaluation est peu développée et souvent confondue avec le suivi. Enfin, il apparaît
que le partage d'expériences est la forme la plus répandue de diffusion des idées
tandis que les services de l'État (en particulier la DREAL et la DDTM) remplissent un
rôle important d'animation et d'expertise.
légalité) des décisions locales. De manière plus générale, le projet est plus souvent
entendu dans le sens de « plan d'actions pour un but précis » que dans une « vision
fédératrice ». La logique de projet, si elle présente l'avantage de la souplesse, en
a aussi l'inconvénient : sa pérennité n'est pas assurée. Fluidité et souplesse sont
alors proches d'instabilité et de précarité.
La logique de projet ne sert pas toujours le projet territorial
La logique d'appel d'offre et de mise en compétition, très caractéristique du New
Public Management, peut paradoxalement desservir une action publique de qualité.
En particulier elle pousse à la recherche permanente de financement, qui induit
elle-même le formatage des projets sur le modèle de ce qu'attendent les guichets
financeurs. C'est là une contradiction par rapport à l'esprit qui consiste à mobiliser
les acteurs locaux en faisant appel à leurs besoins et à leurs compétences. Cette
logique rend aussi incontournables ceux qui possèdent les codes du formatage, à
savoir les techniciens et consultants. Parce que ces derniers maîtrisent une zone
d'incertitude centrale (compétence technique pour accéder au financement,
compétence méthodologique pour mettre en oeuvre les dispositifs de dialogue
ou de contractualisation), cela leur donne un pouvoir certain dans la configuration
de la gouvernance, au risque de créer des problèmes de légitimité avec les autres
acteurs, et les élus en particulier (risque technocratique). Signalons un autre
risque : que les contraintes liées à la multiplication des injonctions, dans un
contexte de réduction des financements, fassent évoluer le métier d'animateur
territorial vers plus de mutualisation et d'intégration des politiques et conduisent,
par manque de moyens et de compétences spécifiques à la mise en synergie, à un
retour en arrière vers une logique de guichet.
Une participation imparfaite
Comme l'ont montré de nombreux travaux de recherche, et comme le constatent
souvent les acteurs sur le terrain, il existe des filtres à la participation, ce qui impose
d'être très vigilant sur cette question. Les acteurs qui coopèrent sont souvent
« un peu les mêmes », ceux qui maîtrisent les codes et les logiques de projet, ceux
qui disposent de ressources particulières (réseaux de connaissances, formation,
information, pouvoir, etc.). La vigilance doit aussi s'exercer par rapport au risque
de lobbying des intérêts locaux. Aller au-delà demande une action très volontariste
qui, si elle permet parfois d'élargir le cercle réduit des « participants habituels », va
rarement jusqu'à mobiliser durablement la frange (parfois large) des exclus de la
participation. Il est vrai qu'une partie de la population peut se satisfaire d'un statut
de « consommateur » de l'action publique et considérer qu'elle n'a pas à participer à
titre bénévole à la marche d'une société pour laquelle des professionnels sont payés
avec l'argent du contribuable. Elle peut cependant aussi estimer à juste titre que les
élus et l'administration doivent rendre des comptes de leur action. Mais une autre
fraction de la population s'estime (souvent à tort) incapable de participer à une
réflexion sur la décision publique ou n'est pas informée de la possibilité de le faire.
1.2. Écueil et contraintes de la gouvernance territoriale
Parce que les attentes à l'égard de la gouvernance sont très fortes (efficacité,
forme post-étatique de la démocratie), les écueils sont souvent sous-estimés. Ils
n'en sont pas moins très réels.
Aux origines de la gouvernance : la transformation de l'État
La gouvernance territoriale accompagne un retrait, une transformation du mode
d'intervention de l'État dans la gestion directe des affaires publiques. Cela ne se
fait pas (ou pas seulement) par souci de démocratisation de la décision publique,
mais également parce qu'il s'agit là d'une forme de gestion de la pénurie financière
mettant les territoires en compétition les uns avec les autres pour obtenir des
ressources devenues rares. On observe différents types d'incidences, notamment
l'absence de moyens pour les territoires qui ne sont pas « gagnants » et un manque
de visibilité à long terme qui induit une précarité des moyens, des personnels et
des projets.
Un recentrage de l'État sur ses fonctions stratégiques et de pilotage
Si l'État finance moins, c'est pourtant toujours lui qui impose le cadre réglementaire,
pouvant à tout moment redéfinir les règles du jeu (voir par exemple la réforme
territoriale en cours en 2011 et le statut des Pays). Les fonctionnaires des services
déconcentrés de l'État, autrefois opérateurs prépondérants de l'aménagement
du territoire, sont aujourd'hui contraints de centrer leur rôle sur le contrôle (de