background image
28
29
La mobilisation et la montée en puissance des acteurs du territoire
En donnant la parole aux acteurs du monde associatif et du secteur privé et
en leur accordant un statut de partenaires des pouvoirs publics, les pratiques
participatives de la gouvernance permettent d'encourager les initiatives. Mais
elles participent aussi à la structuration de ces acteurs, voire même suscitent
leur émergence. Les « parties prenantes », c'est-à-dire les acteurs collectifs les
plus directement impliqués acceptant des stratégies de coopération (même
si celles-ci n'évacuent pas les rapports de force et les oppositions), sont
susceptibles de tirer leur épingle du jeu de la gouvernance territoriale en voyant
leur position renforcée.
La prise en compte du citoyen
Les « acteurs » du développement local ou de la planification se sont longtemps
résumés à des acteurs collectifs : collectivités territoriales bien sûr, mais aussi
représentants de l'État, associations, organisations professionnelles, etc. Depuis
quelques années, sous l'effet notamment d'injonctions réglementaires, la prise
en compte du « citoyen », de l'acteur individuel, commence à émerger et vient
complexifier ce tableau. Par le biais d'outils divers, tels les sondages délibératifs
ou les conférences citoyennes, les « simples » citoyens sont mobilisés dans des
processus consultatifs. Dans certains cas, encore peu nombreux, ils bénéficient
de délégations de pouvoir et sont engagés dans de véritables processus de
co-décision, comme dans le cas de budgets participatifs. Cette émergence de
l'individu est parfois vue comme l'aboutissement d'une démocratisation de
l'action publique, mais elle est parfois dénoncée comme manipulatoire. Elle
constituerait en effet un moyen pour les pouvoirs publics de se défaire d'un
dialogue trop exigeant avec les associations et de rééquilibrer en leur faveur les
rapports de force en introduisant de nouveaux acteurs plus malléables dans le
jeu politique. Quoi qu'il en soit, elle accroît souvent la transparence de l'action
publique en obligeant les institutions à rendre des comptes sur leurs choix et la
façon dont ils sont motivés.
Une évolution du fonctionnement des institutions
Plusieurs réformes successives ont conduit à des évolutions notables de l'action
publique. Celle-ci peut désormais être caractérisée par quelques mots-clés
comme « contractualisation », « responsabilité », « transparence et évaluation »,
« mutualisation »... Ces nouveaux principes, qui s'inscrivent dans une logique de
renforcement de la démocratie, modifient sensiblement les processus décisionnels.
Ainsi la prise de décision tend à faire intervenir un éventail plus large de personnes
et à devenir une démarche procédurale intégrant de multiples phases jusqu'à la
prise de décision proprement dite qui reste naturellement le fait des élus à travers
des instances collectives (Conseils municipaux, conseil communautaire, conseil
syndical, Conseil général, Conseil régional). L'importance du rôle des élus n'est en
rien minimisée. En corollaire de l'engagement de leur responsabilité, ils apportent
aussi une continuité par rapport à la ligne d'un projet politique qui bénéficie de la
légitimité électorale. Les impératifs de transparence d'une part, et la complexité
des interactions dont il convient de tenir compte du fait du caractère intégré des
politiques de développement durable d'autre part, conduisent en effet de plus
en plus à des impératifs d'argumentation et d'évaluation ex ante et ex post des
impacts des décisions. Le rôle de l'information et de l'évaluation est grandissant
à la fois avant la décision, souvent à travers des comités divers rassemblant des
parties prenantes mais aussi après, dans une logique d'information et de pédagogie
de l'action publique auprès des citoyens visant à renforcer l'acceptabilité sociale
des choix effectués.
L'autre transformation importante du fonctionnement de l'action publique tient
au poids croissant des processus multi niveaux qui transforment les marges de
manoeuvre des décideurs en conduisant à une plus grande interdépendance des
décisions. Cette nouvelle logique peut être résumée par le concept nouveau de
« subsidiarité active » qui suppose d'être vigilant quant aux possibilités d'adapter
les multiples injonctions, plans d'actions, projets structurants qui sont proposés à
diverses échelles et dans de multiples champs. Il s'agit d'un processus d'hybridation
multi niveaux privilégiant la diversité des réponses, contrairement à la logique
de réforme des collectivités qui est, elle, plutôt axée sur une rationalisation des
compétences par échelle.
LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE ACTIVE
En 1993, lors du séminaire européen de Copenhague sur l'exclusion sociale, Calame
(1996) introduit le concept de « subsidiarité active ». « La «subsidiarité active» est une
philosophie et une pratique de la gouvernance qui part d'une nécessité essentielle du
monde moderne : concilier l'unité et la diversité. Aucun problème important ne trouve
de solution satisfaisante à une seule échelle : dans l'avenir, le partage des compétences
sera l'exception et l'articulation des compétences, la règle. Subsidiarité active parce que
l'on reconnaît que dans un monde interdépendant l'articulation des échelles est la règle et
que, au rebours des blocs de compétence, les niveaux de formulation des stratégies sont
variés et dissociés des niveaux de la gestion quotidienne. Active aussi parce que l'on ne
croit pas que les logiques des niveaux supérieurs peuvent se résumer par des obligations
de moyens ou des règles juridiques mais se traduisent à la base par une négociation
permanente et des partenariats. Active parce que l'expression des intérêts dont sont
garants les «niveaux supérieurs» ne se fait pas par la mise en oeuvre de règles uniformes
s'appliquant à des individus isolés, mais par la formulation d'obligations de résultats. Ces
obligations de résultats s'adressent à la communauté des partenaires - fonctionnaires
d'État, fonctionnaires territoriaux, acteurs privés économiques et associatifs. Elles
contraignent à une pratique partenariale et créent un apprentissage permanent de
la pertinence et de la recherche de sens : l'action n'est plus jaugée en référence à ses
formes extérieures mais à la manière dont elle a été définie et mise en oeuvre localement,
en double référence aux finalités poursuivies (dont certaines sont formulées par des
instances régionales ou nationales) et aux réalités spécifiques de chaque contexte. »