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andis que l'introduction nous a rappelé les principales tendances et facteurs
d'évolution du contexte institutionnel des politiques publiques territoriales,
il s'agit dans cette première partie de présenter quelques éléments préalables
visant à définir les enjeux et les processus de la gouvernance territoriale. Cette
partie identifie d'abord les principaux apports de ces nouvelles pratiques
de gouvernance pour la gestion des territoires. Il s'agira notamment de les
appréhender en termes de reconnaissance des savoirs et des acteurs et d'évolution
du concept d'intérêt général mais aussi du point de vue des limites et écueils quant
aux contraintes et dérives possibles. Dans un second temps, la question de la
définition de la gouvernance territoriale est abordée en insistant sur l'articulation
entre participation et pilotage, les deux clés d'entrée privilégiées. La définition
opérationnelle qui est proposée permet d'insister sur les enjeux de coordination
et sur la nature du processus, à la fois dynamique et collectif.
Chapitre 1. Les enjeux de la gouvernance territoriale
1.1. Les apports de la gouvernance aux projets de territoire
Un renouveau de la réflexion sur l'intérêt général
En encourageant l'approche par projet et en donnant plus de marge de
manoeuvre aux acteurs locaux, la gouvernance territoriale pose la question de
la notion d'intérêt qui devient ainsi un point central de la réflexion politique.
L'intérêt général n'est plus (ou plus uniquement) dicté par un État - représenté
par le binôme élu-fonctionnaire des grands corps d'État - qui se situerait au-dessus
du jeu partisan et transcenderait les intérêts particuliers. Au contraire, il est en
quelque sorte co-construit par les acteurs du territoire qui ont la charge de donner
chair à des lignes directrices générales définies « d'en haut ». On passe d'une
définition substantialiste de l'intérêt général à une définition plus procédurale,
proche de la vision anglo-saxonne classique. De ce fait, l'expression des intérêts
(ou des besoins, des visions...) des acteurs locaux ne se situe plus seulement dans
l'espace marginal ouvert par la contestation des politiques publiques : elle gagne
une place centrale. En d'autres termes encore, on passe de la notion d'intérêt
général, principe supérieur valable sur tout le territoire et à toutes les échelles, à
celle d'intérêt collectif co-construit, beaucoup plus contextualisé, dépendant de
l'échelle et de l'arène d'élaboration de la décision ou de l'action. Les débats quant
aux valeurs et aux priorités sont ainsi questionnés, dans un souci de plus grande
transparence, mais en posant alors la question cruciale de l'expression équitable
de tous les enjeux et des modes d'arbitrages entre ceux-ci... Ces nouvelles
questions interrogent la légitimité des collectifs ainsi mobilisés, tant au niveau de
leur fonctionnement que des produits qui en sont issus. La notion de légitimité
(des intérêts pris en compte, des actions mises en oeuvre, des processus engagés)
est ainsi appelée à la rescousse dans des débats souvent passionnés, même si
les différents registres de légitimité invoqués permettent rarement de faire de
ce concept le moyen incontestable d'arbitrage des différends, lorsque les conflits
ne sont pas trop importants. L'intérêt collectif contextualisé se construit ainsi de
façon itérative et oblige chacun, jusqu'au secteur privé, à se positionner face aux
enjeux de société et à justifier de ses actions.
Une meilleure reconnaissance des savoirs
Dans cette perspective de co-construction, les acteurs locaux ne sont pas seulement
porteurs de besoins et de visions des choses, mais également de ressources :
expérience, enracinement local, lien avec la population, compétences... Mobiliser
ces ressources - en particulier faire dialoguer les savoirs de la société civile avec
ceux des techniciens - ou inscrire l'action publique dans une histoire locale faite
d'une succession d'expériences, pose des défis méthodologiques. Mais cela peut
également susciter l'émergence d'idées nouvelles et renforcer l'adhésion de la
population aux orientations choisies. Cette vision « managériale » du dialogue entre
acteurs du territoire suppose un changement de posture et de pratiques des élus
et des techniciens, avec une nouvelle répartition des rôles entre fonctionnaires
d'État et agents territoriaux. Elle ébauche une démocratie plus participative dans
le meilleur des cas, même si elle est parfois appliquée de façon contrainte car
imposée par la règlementation.
Les attitudes coopératives valorisées
Dans la perspective de la gouvernance territoriale, le développement local, la
préservation de l'environnement ou la gestion des ressources locales continuent
d'être considérés comme relevant de l'administration des biens communs. Pour
autant, celle-ci n'est plus de la seule responsabilité de l'État central. Elle relève
plutôt de la coordination des actions de décideurs multiples, que ces derniers
agissent au nom de l'intérêt général ou de leur intérêt particulier. Il existe alors ici
un risque certain d'instrumentalisation de la notion de bien commun (on retrouve
la question de la légitimité des positions). Mormont (2006) a néanmoins montré
l'intérêt de la dynamique des conflits locaux dans le recadrage des problématiques
environnementales. La mise en cohérence des décisions aux différents échelons
devient l'enjeu principal du processus de dialogue. Ce processus doit se traduire
par une contractualisation, plus ou moins formalisée, ou au moins par une
harmonisation d'actions dont on attend qu'elles « fassent système ». Le tout dans
un cadre réglementaire et dans l'adhésion à des valeurs partagées définies par
les échelons supérieurs (l'État, l'Europe) de façon à donner un « sens partagé » et
à assurer une certaine cohérence entre les territoires. Dans cette perspective, la
recherche de coopération entre les acteurs du territoire devient centrale car elle
est la condition d'une meilleure synergie dans un système décisionnel éclaté. Les
attitudes coopératives sont valorisées, la conviction se substitue à la coercition,
l'échange horizontal trouve sa place.