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Première partie
Enjeux et définitions de
la gouvernance territoriale
1. Les enjeux de la gouvernance territoriale
2. Une définition de la gouvernance territoriale qui associe participation
et pilotage
Dans un contexte de réformes chroniques et de renforcement des organisations
en réseaux complexes, les acteurs impliqués dans la gestion des territoires sont
confrontés au quotidien à de nouveaux cadres et de nouvelles problématiques,
qui obligent à un renouvellement de leurs outils et à une évolution de leurs
compétences. Certains, notamment au vu de l'abstentionnisme croissant aux
élections, évoquent des ruptures, une crise des représentations, un affaiblissement
des légitimités dont la contrepartie s'exprime par la croissance des mobilisations à
l'échelle des territoires, tant en positif avec la montée des organisations volontaires
qu'en négatif avec la croissance des mouvement protestataires. La question
dans ce contexte est la suivante : comment accompagner la gouvernance pour
qu'elle ne soit pas qu'un mythe ou une figure rhétorique ? Parce que les difficultés
ne doivent pas être sous-estimées, ce guide ne vise pas à délivrer les recettes
de « bonne gouvernance territoriale ». Il cherche plutôt à identifier les bonnes
questions dans toutes les situations en stimulant la réflexion. Son ambition est
donc de constituer un outil méthodologique pour les collectivités territoriales, les
animateurs du monde rural dans le secteur agricole, les agents de l'État confrontés
à la reconfiguration de ses services et à la baisse de ses effectifs, et les bureaux
d'études. Plus largement, il se veut une occasion de réflexion pour des chercheurs
ou toute personne intéressée par la question de la gouvernance territoriale.
LE CONTEXTE DE LA REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
La réforme adoptée fin 2010 modifie l'architecture territoriale en l'organisant en deux
pôles. Le « pôle départements-régions » verra la création en 2014 des « conseillers
territoriaux » qui siégeront dans les deux assemblées. Le pôle « communes-
intercommunalité » devrait voir l'achèvement de la carte de l'intercommunalité
d'ici la fin 2011 pour renforcer la taille et les compétences des EPCI tout en
réduisant le nombre de syndicats de gestion. Sur le plan de la démocratie locale, les
représentants des communes dans les EPCI seront désignés au suffrage universel
direct lors des élections municipales. Le projet de territoire, comme vision partagée
de l'avenir donnant du sens à l'action, devrait en sortir renforcé. Dans une logique
de compétition et de visibilité internationales, les EPCI de plus de 500 000 habitants
pourront prendre le statut de « métropole » et augmenter leur autonomie en
récupérant des compétences des départements et des régions. Elles auront aussi la
possibilité de coopérer au sein de « pôles métropolitains » pour faciliter l'émergence
de « métropoles multipolaires ». Cette réforme renforcera le niveau d'expertise
des EPCI et leur autonomisation tout en consacrant le « fait urbain ». De nouveaux
modes d'articulation entre les composantes rurales et urbaines devront être
inventés, en jouant sur des mécanismes de solidarité et de complémentarité. Cette
réforme s'accompagne d'un processus de « ré-institutionnalisation » territoriale de
l'État à l'échelle de la région, à travers notamment des schémas stratégiques et la
réintroduction des contrôles d'opportunité des préfets (CNFPT, 2011).