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La montée en puissance de l'échelle intercommunale dans l'action publique
·
avec, pour corollaire, une difficulté croissante à impliquer la société civile
du fait de l'évolution des rapports de proximité mais aussi paradoxalement
une participation et une intégration accrues du fait des efforts en matière de
gouvernance. On note en effet que les projets les plus complexes et les plus
intégrés, ayant donc une dimension de gouvernance plus élaborée, relèvent
le plus souvent de l'échelle intercommunale.
C'est pour rendre compte de ces évolutions de l'action publique que l'on parle
aujourd'hui de gouvernance et de moins en moins de gouvernement. Si le terme
de gouvernance a au départ été mobilisé dans une visée analytique pour rendre
compte des transformations de l'Etat, il a progressivement développé une
dimension normative, devenant une véritable injonction. Ainsi, pour Anthony
Giddens (Blair et Giddens, 2002), sociologue et économiste, Directeur de la London
School of Economics
mais aussi conseiller très écouté de Tony Blair dans les années
1990, « L'intérêt public est de manière générale mieux servi lorsque l'Etat collabore
avec d'autres institutions, y compris les organisations à but non lucratif et le monde
des affaires
». Ce sont alors les aspects vertueux - efficacité, démocratisation - de
la gouvernance qui sont valorisés. Pourtant, la gouvernance présente aussi des
écueils et peut se révéler à double tranchant.
L'EFFET DOMINO DE LA RGPP SUR LES CHAMBRES D'AGRICULTURE
Loin de se cantonner aux services de l'État, la RGPP vise explicitement la
« rationalisation de l'organisation des opérateurs publics et des organismes
consulaires » (CMPP, 2011). Menée sur un mode réglementaire et directif dans le
cas des Chambre de Commerce et d'Industrie ou des Chambre des Métiers, ou bien
de la création de l'Agence de Services et de Paiement (par fusion du CNASEA et de
l'Agence Unique et de Paiement), elle a été engagée de façon pro-active en 2009
par l'Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA). Comme le déclare
Luc Guyot, président de l'APCA, à l'Université de Beaune le 9 février 2009 (cité par
Agra presse hebdo), « si on n'est pas capables de donner des signes tangibles, on
nous imposera cette réforme ». Il s'agit aussi de tenter de concilier le déplacement
des lieux de décision vers l'échelon régional et la tradition d'ancrage des services
dans la proximité. Les objectifs restent identiques : « restructuration des dispositifs
d'intervention au service du monde agricole afin de garantir un service plus homogène,
plus accessible et à un moindre coût... ». Concrètement, le projet « Terres d'avenir »,
adopté en septembre 2009 par l'APCA, prévoit le reversement d'une part majorée
des ressources fiscales des Chambres départementales à l'échelon régional, et une
incitation à la « mutualisation » des moyens techniques et financiers (notamment ceux
consacrés aux « fonctions support », ainsi que ceux consacrés aux métiers d'études,
à la prospective, à l'ingénierie, à l'expérimentation, à l'animation des réseaux ou des
filières...). Les choix d'organisation sont laissés à l'initiative locale : renforcement
d'un réseau de correspondants régionaux spécialisés par métiers et pilotés par la
structure nationale, mise en place de pôles régionaux regroupant des compétences
départementales au service d'objectifs partagés, ou renforcement direct de l'échelon
régional. D'ores et déjà, l'organisation des services est fortement impactée par la mise
en oeuvre de cette réforme :
diminution des ressources financières publiques avec, pour corollaire, une
·
tendance à répercuter sur les bénéficiaires le coût des actions (développement
des prestations facturées) ;
pilotage technique, administratif et financier de plus en plus complexe, avec
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l'éloignement entre les lieux de décision politiques et les niveaux de mise en
oeuvre opérationnels, de plus en plus chronophage, au détriment des fonctions
opérationnelles et stratégiques (veille, évaluation...) ;
éclatement et précarité des organisations dans un contexte de diminution des
·
moyens, difficulté à stabiliser les activités, et par voie de conséquence, les parcours
de professionnalisation ;
pression accrue dans le sens de la mise en place de réponses à court terme, à
·
la rentabilité immédiate, et désaffection vis-à-vis des processus d'animation,
formation, concertation qui réclament du temps.
Ainsi, cette réforme en cours, qui vise à rationaliser l'action, introduit souvent dans les
faits de multiples contraintes qui peuvent nuire à la qualité du service rendu.
ROLE DES REFORMES : L'EXEMPLE DE LA RGPP
Lancée en 2007, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) vise à réformer
profondément l'action de l'État et concerne l'ensemble des ministères et des politiques
publiques. C'est une déclinaison française du New Public Management. Dans le champ
du développement territorial, elle se traduit concrètement par une réorganisation des
services de l'État dans les régions (création des DREAL) et les départements (création
des DDTM par fusion des DDE et DDAF), sous l'autorité renforcée du préfet. Leurs rôles
et compétences évoluent : redéploiement à l'échelon régional et recentrage sur des
missions régaliennes, abandon de l'ingénierie publique sauf vers les territoires ruraux,
émergence à venir dans les DDTM de compétences territoriales plus transversales à
partir des anciennes cultures urbaines (DDE) et rurales (DDAF), mais avec des effectifs
en baisse limitant les capacités d'intervention. La gestion de l'action publique par les
résultats aura aussi des effets pour les services de l'État : coûts de la mesure de la
performance, fragmentation de la mise en oeuvre et de l'évaluation des politiques
publiques aux dépens d'une approche pluraliste et systémique.