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epuis le début des années 1980, l'action publique s'est très largement
transformée, pas seulement sous l'effet de la décentralisation mais aussi à
travers de nouvelles pratiques liées à la mise en oeuvre du développement local. La
décennie des années 1990 sera ensuite marquée par l'introduction du référentiel
du développement durable avec notamment la Loi Pasqua en 1995 et la Loi Voynet
d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable (LOADDT)
en 1999 qui propose d'institutionnaliser de nouvelles formes d'organisation
territoriale. Ainsi les pratiques de développement local évoluent en tenant compte
des nouveaux objectifs de durabilité, mais aussi en renforçant la logique de projet
de territoire. Celui-ci est défini de façon concertée et concrétisé par une charte
de pays ou un projet d'agglomération dont les cadres seront définis dans des
Contrats de Plan État-Région. Ces logiques seront à nouveau renforcées par la loi
de Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) de 2000 qui vise à adapter le droit
de l'urbanisme à ces nouveaux référentiels d'intégration et de participation. Ainsi,
au cours du temps, les pratiques de développement local se renforcent et évoluent
vers le développement territorial qui suppose « d'activer les relations sociales
porteuses d'innovation, d'organiser les ressources territoriales et de concevoir
un projet
» (Lardon et al., 2009). Cette nouvelle logique de développement
territorial met l'accent sur « l'augmentation de la capacité des acteurs à maîtriser les
dynamiques d'évolution qui les concernent
» (Lardon et al., 2001), spécifiant dès lors
de nouvelles compétences d'accompagnement. Cependant, cette décentralisation
- qui a démultiplié les capacités d'action locale dans une logique affichée de
« démocratisation » - s'est aussi faite au nom du principe d'efficacité de l'État. Et
celui-ci a de plus en plus été guidé, à partir de 1983, par un référentiel de marché,
prônant le retrait étatique au profit d'acteurs publics, mais également privés.
D'interventionniste, l'État est devenu « régulateur », « animateur » ou « arbitre »,
organisant les cadres de l'action publique mais laissant de plus en plus souvent son
opérationnalisation et son financement à d'autres. Dans cette nouvelle gestion
publique, en partie inspirée par la doctrine du New Public Management (voir
encadré), « l'Etat stratège », recentré sur ses fonctions de pilotage, valorise les
initiatives locales, la gestion par projet et la responsabilité. Mais il reste maître des
cadres généraux dans lesquels celles-ci doivent s'inscrire. Il impose aussi par ailleurs
de nouveaux outils performatifs (Scot, Sage, PPR...), dont certains débouchent sur
des projets de territoires spécifiques. En France, cela se traduit notamment par la
mise en place de la LOLF¹ , le pilotage de l'action publique au moyen d'indicateurs
de performance et de l'individualisation des carrières, la réforme des services
déconcentrés de l'Etat, la simplification de la carte de l'intercommunalité.
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¹ La Loi organique relative aux lois de finances (2001) a réformé en profondeur l'action publique au
nom d'une action plus lisible et d'un souci de performance.
² Il s'agit de principes généraux de fonctionnement de l'administration fondés sur la rédaction écrite
des règles, la sélection des fonctionnaires par des procédures de concours et la mise en place d'une
organisation hiérarchique.
Cette évolution a rencontré l'aspiration effective des acteurs locaux en quête
d'émancipation et de maîtrise du développement de leur territoire. Les politiques
locales qui en résultent ne s'inscrivent plus dans le cadre hiérarchique national
traditionnel. Elles ne sont pas pour autant la reproduction des politiques nationales
à un échelon local. Elles mobilisent des acteurs publics, mais aussi privés, du
niveau le plus local jusqu'au niveau global, qui coopèrent sur des projets divers
par le biais de la contractualisation. A cette évolution majeure du fonctionnement
de l'Etat, s'ajoutent plusieurs transformations qui viennent également peser sur
son mode d'action :
La généralisation de la « cause environnementaliste » dans la régulation
·
de l'action publique, qui se traduit par une obligation d'évaluation
environnementale ou des zonages règlementaires ;
L'avènement d'une société numérique qui accélère et élargit considérablement
·
la circulation de l'information (tout en appauvrissant son contenu, limité à ce
qui peut être numérisé) ;
LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (Bezès, 2007)
Le New Public Management, né dans les années 1970 dans les milieux néolibéraux
américains, s'est précisément construit comme une critique des règles de
l'administration bureaucratique wébérienne². Inspiré des principes de management
des entreprises, il constitue un véritable puzzle doctrinal, défendant de nouvelles
manières de penser l'organisation administrative à partir d'axiomes tirés de théories
économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de
pratiques expérimentées dans les réformes anglo-saxonnes et de doctrines produites
par des organismes comme l'OCDE. Il se développe dans les États occidentaux, durant
les années 1980-1990, autour de cinq principes d'organisation :
la séparation entre les fonctions de stratégie-pilotage-contrôle (dévolues au centre)
1)
et les fonctions opérationnelles de mise en oeuvre et d'exécution (à externaliser) ;
la fragmentation des bureaucraties verticales par la création d'unités administratives
2)
autonomes (agences), la décentralisation ou l'empowerment de groupes d'usagers ;
le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs
3)
publics et avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de
l'offre) ;
la transformation de la structure hiérarchique de l'administration en renforçant
4)
les responsabilités et l'autonomie des échelons en charge de la mise en oeuvre de
l'action de l'Etat ;
la mise en place d'une gestion par les résultats (réalisation d'objectifs et évaluation
5)
des performances).